DIRITTO COSTITUZIONALE E SISTEMA ECONOMICO:
IL RUOLO DELLA CORTE COSTITUZIONALE
di Luigi D’Andrea
Università degli Studi di Messina

[25] Sul principio di sussidiarietà, in una letteratura ormai amplissima, qui ci si limita a segnalare, specialmente tra i contributi più recenti: P. CARETTI, Il principio di sussidiarietà e i suoi riflessi sul piano dell’ordinamento comunitario e dell’ordinamento nazionale, in Quad. cost., 1993, 16 ss.; A. SPADARO, Sui principi di continuità dell’ordinamento, di sussidiarietà e di cooperazione fra Comunità/Unione europea, Stato e Regioni, in Riv. trim. dir. pubbl., 1994, 1058 ss.; AA. VV., Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali. Esperienze a confronto (Atti del Convegno di Trieste, 8-9 maggio 1998), a cura di A. Rinella-L. Coen-R. Scarciglia, Padova, 1999; P. DURET, La sussidiarietà orizzontale: le radici e le suggestioni, in Ius, 2000, 95 ss; P. RIDOLA, Il principio di sussidiarietà e la forma di stato di democrazia pluralistica, in AA. VV., Studi sulla riforma costituzionale, a cura di A.A. Cervati-S.P. Panunzio-P. Ridola, Torino, 2001, 194 ss.; A. POGGI, Le autonomie funzionali “tra” sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale, Milano, 2001; A. D’ATENA, Costituzione e principio di sussidiarietà, in Quad. cost., 2001, 13 ss.; G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali, A. ALBANESE, Il principio di sussidiarietà orizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici, E. FERRARI, Lo Stato sussidiario: il caso dei servizi sociali, C. MARZUOLI, Istruzione e “Stato sussidiario”, in Dir. pubbl., 2002, rispett. 5 ss., 51 ss., 99 ss., 117 ss.; P. VIPIANA, Il principio di sussidiarietà “verticale”. Attuazioni e prospettive, Milano, 2002; I. MASSA PINTO, Il principio di sussidiarietà. Profili storici e costituzionali, Napoli, 2003; G. LOMBARDI-L. ANTONINI, Principio di sussidiarietà e democrazia sostanziale: profili costituzionali della libertà di scelta, in Dir. soc., 2003, 155 ss.; A. MOSCARINI, Competenza e sussidiarietà nel sistema delle fonti. Contributo allo studio dei criteri ordinatori del sistema delle fonti, Padova, 2003; P. DURET, Sussidiarietà e autoamministrazione dei privati, Padova, 2004; C. MILLON-DELSOL, Il principio di sussidiarietà (1993), Milano, 2003; AA. VV., Autonomia e sussidiarietà. Vicende e paradossi di una riforma infinita, a cura di L. Ventura, Torino, 2004; AA. VV. Sussidiarietà e diritti, a cura di V. Baldini, Napoli, 2007; AA. VV., Sussidiarietà e democrazia. Esperienze a confronto e prospettive, a cura di G.C. De Martin, Padova, 2008; G. SCACCIA, Sussidiarietà istituzionale e poteri statali di unificazione normativa, Napoli, 2009, nonché, volendo, L. D’ANDREA, Il principio di sussidiarietà tra radice personalistica e funzione conformativa del sistema normativo, di prossima pubblicazione su Iustitia (ove è più ampiamente svolta la configurazione del principio in esame delineata nel testo).
[26] Al riguardo, esemplare si presenta la lettura del disegno costituzionale offerta da E. TOSATO, Sul principio di sussidiarietà dell’intervento statale, in ID., Persona, società intermedie e Stato. Saggi, Milano, 1989, 83 ss. (e già in Nuova Antologia, 1959, n. 476, 453 ss.).
[27] Non casualmente il principio di sussidiarietà percorre l’intera parabola della dottrina sociale della Chiesa, dall’Enciclica di Leone XIII che ne ha segnato (in un certo senso) l’inizio (la Rerum Novarum, ai nn. 11 e 28), fino alla recente (29 giugno 2009) Enciclica di Papa Benedetto XVI (Caritas in Veritate), ove si qualifica il principio di sussidiarietà “manifestazione particolare della carità e criterio guida per la collaborazione fraterna di credenti e non credenti” e se ne evidenzia l’attitudine a fungere da antidoto efficace contro l’assistenzialismo paternalista (su tale specifico profilo si tornerà più avanti nel testo) ed a governare la globalizzazione orientandola “verso un vero sviluppo umano” (n. 57). Sulla sussidiarietà nella dottrina sociale della Chiesa, v., tra i tanti, l’ormai classico J. HÖFFNER, La dottrina sociale cristiana, Roma, 1979, 42 ss., e, più di recente, P. VITTORELLI, La sussidiarietà nella dottrina sociale della Chiesa, in AA. VV., Sussidiarietà e diritti, cit., 11 ss.
[28] È stato osservato che “una definizione unitaria del principio di sussidiarietà appare molto ardua, per la densità del contesto culturale, per la stratificazione del dato storico, e per il sovraccarico ideologico dal quale risultano segnate le ricostruzioni teoriche che ne sono state proposte” (S. STAIANO, La sussidiarietà orizzontale: profili teorici, in AA. VV., Sussidiarietà e diritti, cit. , 19).
[29] Non sfugga come il principio in esame legittimi soggetti sociali e strutture private a perseguire fini pubblici. Secondo la notazione di G. PASTORI (La sussidiarietà “orizzontale” alla prova dei fatti nelle recenti riforme legislative, in AA. VV., Sussidiarietà e ordinamenti costituzionali, cit., 172) il principio di sussidiarietà in senso orizzontale mira a ribaltare il tradizionale rapporto tra istituzioni pubbliche e formazioni sociali, rendendo le prime “complementari” rispetto alle seconde “nel perseguimento delle finalità pubbliche, valorizzando quella ‘soggettività’ e responsabilità sociale che è stata per il passato prevalentemente trascurata”. Più recentemente, F. PIZZOLATO (Autorità e consumo. Diritti dei consumatori e regolazione del consumo, Milano, 2009, 79-80) ha posto in evidenza come il principio in esame invochi “che l’interesse generale sia assunto come responsabilità (o dovere inderogabile) anche dai soggetti privati, cu cui l’ordinamento può far ricadere obblighi e divieti. Viene infatti in rilievo la dimensione obbligante della sussidiarietà – trascurata dall’art. 118, ult. c., ma implicita nel testo costituzionale (a partire dall’art. 2) – che diffonde la responsabilità (e non solo l’autonoma iniziativa) della cura dell’interesse generale sui vari soggetti sociali, cui richiede un’apertura alle esigenze della sfera pubblica. In questo modo la sfera pubblica è tale perché partecipata ed assunta responsabilmente dai soggetti (individui o formazioni collettive) della società, perché riconvertita a luogo privilegiato dell’assunzione di un compito ministeriale (id est: servente) rispetto all’organizzazione sociale, e non ripiegata in centro di potere”.
[30] Conviene al riguardo osservare che è stata individuata (da L. BRUNI – S. ZAMAGNI, Economia civile. Efficienza, equità, felicità pubblica, cit., 240) una terza dimensione (accanto a quella orizzontale e verticale, di cui si è fatto cenno nel testo) del principio di sussidiarietà, immediatamente riconducibile al principio personalista, autentica radice della sussidiarietà, rappresentata dal principio di reciprocità, che si è così riassunto: “non faccia il contratto ciò che può fare la reciprocità”.
[31] Ed infatti è stato rilevato (da I. MASSA PINTO, Sussidiarietà (principio di): origini nel diritto della Chiesa cattolica, in www.dircost.unito.it, 4) che “il Magistero avvertì la necessità di formulare un simbolico neologismo [appunto il principio di sussidiarietà] che consentisse di continuare a sostenere la superiorità assiologica, e dunque normativa, delle società naturali – alla cui sommità non poteva non collocarsi la Chiesa stessa – rispetto alle organizzazioni artificiali, e allo Stato moderno in primo luogo”.
[32] Sullo stretto nesso tra principio di sussidiarietà e valore personalista, v, da ultimo, V. BALDINI, Sussidiarietà valore personalista nello Stato costituzionale di diritto, in AA. VV., Sussidiarietà e diritti, cit, 57 ss.
[33] In questa prospettiva A. ROMANO TASSONE (Sul valore garantista del principio di sussidiarietà, in AA. VV., Regioni ed enti locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione fra attuazione ed ipotesi di ulteriore revisione, a cura di L. Chieffi e G. Clemente di San Luca, Torino, 2004, 280) ha sostenuto che il principio in esame sottende un “criterio di adeguatezza teleologica”. Ritiene invece che il principio di adeguatezza (oltre che di differenziazione) si ponga piuttosto come “contraccanto del principio di sussidiarietà” V. CERULLI IRELLI, Principio di sussidiarietà ed autonomie locali, in AA. VV., Regioni ed enti locali dopo la riforma del Titolo V della Costituzione fra attuazione ed ipotesi di ulteriore revisione, cit, 269.
[34] Ha sottolineato con forza tale esigenza BENEDETTO XVI nell’Enciclica Caritas in veritate, n. 57, ove si qualifica la sussidiarietà come “l’antidoto più efficace contro ogni forma di assistenzialismo paternalista” e se ne pone in evidenza la peculiare attitudine “a governare la globalizzazione e a orientarla verso un vero sviluppo umano”, evitando di dare vita ad “un pericoloso potere universale di tipo monocratico”.
[35] Ha suggerito, sul terreno teorico generale, di incardinare i rapporti tra sistema giuridico e sistema economico L. FRANZESE, Ordine economico e ordinamento giuridico. La sussidiarietà delle istituzioni, II ed, Padova, 2006, secondo il quale “la legge ha una funzione sussidiaria nei confronti dell’ordine economico, nel senso di intervenire nel processo di ordinamento autonomamente attivato dai protagonisti della vita economica, per integrarlo, emendarlo, indirizzarlo. Compito precipuo del legislatore, infatti, è quello di garantire che l’autoregolamentazione degli operatori si eserciti in condizioni di equilibrio, agendo sulla correttezza e trasparenza delle negoziazioni e sulla vincolatività degli impegni assunti. Più in generale, le istituzioni sono vocate a prendere parte alle regole elaborate dagli agenti economici, i quali meglio di ogni altro conoscono le esigenze del loro agire, in primo luogo per farle valere qualora i soggetti che le hanno predisposte siano riottosi ad applicarle; ovvero per emendarle qualora si dimostrino frutto della prevaricazione di un operatore nei confronti dell’altro. In ogni caso si tratta di un’attività di orientamento verso il bene comune che, riguardando quanto è necessario alla vita della comunità, non può prescindere dalla considerazione del proprio di ogni consociato.” (ivi, 172). Un’analisi della disciplina dei rapporti economici (con peculiare attenzione al diritto comunitario) incardinata sul principio di sussidiarietà è avanzata da A. MOSCARINI, Sussidiarietà e libertà economiche, in AA. VV., Trasformazioni della funzione legislativa, I, “Vincoli” alla funzione legislativa, a cura di F. Modugno, Milano, 1999, 245 ss., nonché in Dir. soc., 1999, 433 ss.
[36] Secondo E. DI ROBILANT (Economia, diritto e persona nella società complessa, in AA. VV., Interpretazione e decisione – Diritto ed economia, a cura di F. Gentile, Milano, 1989, rispett. 118 e 120) la sfera economica si pone come un “terreno su cui il singolo può porsi come persona, sviluppando la sua creatività e il suo impegno morale”, e ciò “non esclude che il sistema statale fornisca il proprio apporto integrativo al sistema dell’economia”.
[37] Per una puntuale analisi dei singoli articoli costituzionali adesso richiamati (e dei processi di implementazione ad essi relativi), v. il commento di D. BIFULCO (art. 35), C. COLAPIETRO (art. 36), C. SALAZAR (art. 37), L. VIOLINI (art. 38), A. D’ALOIA (art. 39), O ROSELLI (art. 40), R. NIRO, (art. 41), F. MACARIO (art. 42), A. LUCARELLI (art. 43), F. ANGELINI (art. 44), P.F. LOTITO – D. NARDELLA (art. 45), in Commentario alla Costituzione, a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, I, Torino, 2006, rispett. 719 ss, 739 ss., 756 ss., 775 ss., 796 ss., 825 ss., 846 ss., 864 ss., 883 ss., 902 ss., 915 ss.
[38] Secondo T. PADOA SCHIOPPA, Il governo dell’economia, Bologna, 1997, 40, la teoria economica evidenzia come i fallimenti del mercato (cioè appunto le ipotesi nelle quali il mercato non esibisce le capacità di conseguire i fini di sicurezza, libertà e tutela della dignità umana costituzionalmente enunciati) si debbano ritenere l’eccezione, non la regola.
[39] È in questa sede appena possibile accennare alla vexata quaestio relativa alle relazioni intercorrenti (ed alla stessa compatibilità – per così dire – “strutturale”) tra economia di mercato (o sistema capitalistico) e principio democratico: su tale complessa problematica, ci si limita a segnalare (con specifico riguardo alla letteratura più recente, e naturalmente senza alcuna pretesa di completezza), R. DAHL, Sulla democrazia (1998), Roma-Bari, 2000, 175 ss.; J.P. FITOUSSI, La democrazia e il mercato (2004), Milano, 2004; M. SALVATI, Capitalismo, mercato e democrazia, Bologna, 2009; M. SALVADORI, Democrazie senza democrazia, Roma-Bari, 2009; M. REVELLI, Democrazia e mercato, in AA. VV., Democrazia in nove lezioni. Per una buona politica, a cura di M. Bovero e V. Pazé, Roma-Bari, 2010, 92 ss.
[40] Così L. D’ANDREA, Ragionevolezza e legittimazione del sistema, cit.