Le libertà economiche e la Pubblica Amministrazione *
di Lucio Franzese **

Nell’ambito dei servizi pubblici locali, per contro, questo nuovo rapporto non riesce a decollare, nel senso che l’ente pubblico continua a gestire direttamente i servizi alla cittadinanza ovvero ad essere magna pars dell’impresa a tal fine creata, strumentalizzato ai fini suoi propri coloro che vi partecipano, per cui assistiamo a un rigurgito di socialismo municipale[15].

5. — Il processo di liberalizzazione che tra luci ed ombre si è innescato nel nostro Paese vede in prima linea la pubblica amministrazione, che ha modificato la sua condotta nei confronti dell’agire soggettivo: da istituzione che incanalava tale agire verso obiettivi da essa predeterminati, a soggetto che accompagna i singoli nel dispiegamento della loro capacità di autoregolamentazione, emendandone ed integrandone le manifestazioni in vista dell’interesse generale. A tal proposito è sufficiente considerare quegli istituti che nel campo della gestione degli affari della comunità hanno valorizzato la responsabilità individuale. Si pensi al fenomeno dell’autoammnistrazione, legittimato in primo luogo mediante la dichiarazione di inizio attività e del silenzio assenso, in cui al recedere dell’amministrazione da compiti di organizzazione sociale che vengono assunti dagli interessati, sulla base della consapevolezza che essi non pensano soltanto al proprio tornaconto ma si fanno carico della soddisfazione delle esigenze comunitarie, è corrisposta l’assunzione da parte della pubblica amministrazione di una funzione di controllo dell’operato individuale. L’autonomia del singolo per essere autentica, per essere effettiva manifestazione della capacità di essere regola a se stesso e di mantenere gli impegni così assunti, implica un controllo effettivo affinché non vengano violati gli interessi degli altri soggetti coinvolti dalla vicenda amministrativa affrontata: diversamente degenererebbe nella licenza di poter fare quello che si vuole. Significativo è che nel 2005, in sede di modifica della legge 241 del 1990 sul procedimento, si sia intervenuto sugli istituti della D.I.A. e sul silenzio assenso rafforzandone la fase di controllo, stabilendo che gli autoregolamenti in cui essi si concretano possano essere oggetto di autotutela da parte dell’amministrazione in funzione degli interessi generali che essi vanno ad intersecare. Per tal modo si è configurato un controllo più cogente delle istituzioni che, ripeto, è implicato dal riconoscimento della valenza sociale dell’autodisciplina individuale.

6. — Sempre gli anni Novanta hanno visto una significativa affermazione delle libertà economiche nei rapporti intersoggettivi, dove la geometria legale elaborata dal pensiero moderno e di cui la quintessenza è rappresentata dalla grandi codificazioni ottocentesche del diritto privato, aveva ridotto i singoli a meri centri di imputazione delle determinazioni assunte dalle istituzioni poste in splendida solitudine nell’esercizio della funzione normativa. Per cui il singolo, assunto ipoteticamente come sostanzialmente anomico, incapace di darsi una regola e soprattutto di saperla rispettare, per esercitare l’intrapresa economica doveva necessariamente avvalersi delle fattispecie contrattuali astrattamente predeterminate dal legislatore, a pena di irrilevanza del suo agire economico. E se si considera, come lucidamente avvertito da Rodolfo Sacco[16], che nessun contratto atipico, cioè non espressamente previsto dalla legge, ha mai fatto apparizione in un aula giudiziaria, si capisce come l’agente negoziale conducesse vita grama, costretto com’era in quel letto di procuste costituito dalle fattispecie astrattamente predisposte dalla volontà legislativa al fine di rendere giuridicamente rilevante l’agire contrattuale.

Con la recente riforma del diritto societario si è pensato bene di passare dalla tipicità legale degli statuti societari a quella sociale, per cui è l’imprenditore ad individuare quale corporate governance si attagli meglio agli interessi propri e a quelli degli stakeholder dell’azienda. Così come nello stesso tornio di anni si è posto mani, anche per impulso della legislazione comunitaria, a una serie di modifiche al diritto civile per porre il consumatore in una posizione di sostanziale parità nei confronti dell’imprenditore, dando vita, come ha osservato attenta dottrina[17], alla figura del contratto con asimmetria dei poteri delle parti, al fine di salvaguardare il sinallagma genetico, cioè l’equilibrio nella programmazione dello scambio negoziale, ovvero quello funzionale, nel momento di esecuzione del rapporto contrattuale, avuto riguardo alla diversa posizione sociale ed economica dei contraenti, a prescindere dalla loro formale eguaglianza giuridica. Particolarmente significativa è la novella al codice in tema di clausole abusive nei contratti tra consumatori e professionisti, oggi rifluita nel più generale codice del consumo, e la legge sulla subfornitura che sanziona l’abuso della dipendenza economica nei rapporti tra imprenditori; in verità quest’ultima è stata più declamata che applicata!

7. — A questo punto giova chiedersi a cosa sia dovuto questo passaggio da un disegno dirigistico ad una economia di mercato aperta alle istanze sociali della comunità, nel senso che il mero calcolo economico è ritenuto non sufficiente a garantire l’equità nelle relazioni intersoggettive. Certamente ha influito l’appartenenza all’Unione Europea, un ordinamento che non conosce la dicotomia tra privato e pubblico e che dichiara tra i suoi contrassegni l’economia di mercato, quale strumento su cui far leva per facilitare l’integrazione tra i popoli europei; così come rilevante è la vicenda della globalizzazione economica, che ha decretato l’anacronismo di ogni pretesa statuale di fissare imperativamente i profili normativi delle transazioni economiche che si svolgono sulla scena mondiale a prescindere dalle esigenze dalle stesse palesate. Non si può tuttavia dimenticare che a lungo, e cioè sin dal 1957, anno di sottoscrizione del Trattato istitutivo di Roma, è stato impunemente violato il divieto degli aiuti di Stato in quanto distorsivi del mercato e quindi della concorrenza. Del pari la mondializzazione dei mercati, non sempre è un volano per il miglioramento delle condizioni economico-sociali del globo, esibendo anche approfittamento, dumping sociale e quindi concorrenza sleale, che innescano delle reazioni neoprotezionistiche da parte dei Governi. Si pensi alla nazionalizzazione di quella che era una delle maggiori banche del mondo, cioè la Northern Rock; oppure ai continui interventi della Federal Reserve per pompare liquidità nel sistema a seguito delle vicissitudini dei mercati finanziari a partire dell’agosto 2007, ben superiore alle somme impegnate per far fronte allo shock seguito all’attacco alle Torri gemelle. Si assiste poi all’ingresso nell’arena globale dei c.d. fondi sovrani, appartenenti a Stati in cui il capitalismo non si accompagna con il regime democratico, che, come dice il nome, sono più adusi ad agire secondo la logica della sovranità statale che non della libertà economica individuale.

8. — Nel momento in cui stendo il testo del seminario, si festeggia il decennale della istituzione della Banca centrale europea e il suo presidente, Jean Claude Trichet, rivendica il valore dell’euro, cioè l’introduzione della moneta unica che, come ha dichiarato, «non ha cambiato solo noi, ma anche il mondo». Ha cambiato gli appartenenti all’unità monetaria europea, perché avendo questi sottoscritto il c.d. patto di stabilità che, in difesa dell’euro impedisce il ricorso a misure nazionali, quali la svalutazione e l’indebitamento, pensabili solo per uno stato che, signore della leva fiscale e del governo della moneta, possa indebitarsi ad libitum, e non per uno che ha assunto come limite la capacità produttiva, cioè il suo PIL (Prodotto interno lordo). L’introduzione dell’euro a tal proposito rappresenta quindi un superamento delle sovranità nazionali e una misura di governo della globalizzazione. Sulla scia dell’istituzione delle Comunità europee prima e dell’Unione europea poi si è, infatti, proseguito nella ricerca di quello che è il principio aggregante di popolazioni che non sia la forza coercitiva di coloro che detengono il potere. La scelta di un’unica moneta, al di là della valenza economica, così come in passato quella di un unico mercato, rappresenta il riconoscimento dialettico della strada da percorrere per raggiungere il bene comune. E così, grazie soprattutto alle scelte della Commissione europea e alla giurisprudenza della Corte di giustizia, l’Unione europea ha instaurato una proficua osmosi tra «economia e società», nel senso che le ragioni economiche del processo di integrazione vengono considerate alla luce delle esigenze più generali della vita associata, valutando per esempio la compatibilità ambientale, venendo a costituire, come è stato opportunamente evidenziato, «un importante punto di riferimento per la disciplina globale dell’economia»[18]. Invero, nonostante gli interventi equilibratori da parte di organismi internazionali come UNIDROIT, in primo luogo tramite l’elaborazione dei Principi dei contratti commerciali internazionali, e all’operato dell’Organizzazione mondiale del commercio[19], l’economia mondiale appare spesso connotata da approfittamenti dell’altrui buona fede, per cui l’esperienza europea rappresenta un sicuro riferimento alternativo a quel fondamentalismo di mercato da cui abbiamo preso le mosse.

Ritornando ì al fondamento dei mutamenti intervenuti nel nostro Paese, sembra plausibile che l’Unione Europea e la mondializzazione dei mercati siano soltanto le cause prossime del nuovo rapporto tra libertà economiche e istituzioni; la svolta, infatti, rinviene la sua causa prima in un fattore culturale: nella rivolta degli operatori economici contro l’amministrativizzazione del mercato, che li aveva ridotti a semplici elementi di un meccanismo eterodiretto. Tutto ciò evidenzia un fondamento antropologico del processo in atto: l’imprenditore, in quanto persona umana, ha un’attitudine all’eticità, cioè a comportarsi in modo da non danneggiare gli altri ma, anzi, da cooperare per migliorare la convivenza umana, sentendosi responsabili anche dell’altrui benessere.

Gli attori economici hanno quindi rivendicato la loro libertà d’intrapresa, la capacità cioè di decidere circa la convenienza dell’allocazione delle risorse disponibili della comunità, contro la pretesa statale di imporre decisioni in ordine alla produzione e alla distribuzione dei beni. Compete ai protagonisti dell’agire economico, che ne assumono la responsabilità anche rinunciando alla comoda posizione loro garantita da uno stato che esercitando di fatto la pianificazione dell’economia li teneva indenni da ogni rischio imprenditoriale, di individuare le scelte più proficue per la vita associata.

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