Le radici comunitarie della riforma italiana del mercato del lavoro
La perduta occasione di una autentica sussidiarietà
di Torquato G. Tasso

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1. Introduzione
2. I precedenti comunitari della riforma del mercato del lavoro
3. La riforma italiana come implementazione delle politiche dell’Unione. I presupposti teorici della riforma e il c.d. “Libro Bianco”.
4. I nuovi strumenti normativi e contrattuali della riforma italiana e il richiamo alla tradizione europea
4.1 Disciplina dei servizi per l’impiego.
4.2 Job on call
4.3 Job sharing
4.4. La certificazione dei contratti di lavoro
4.5 Le altre novità. Cenni.
5. Considerazioni conclusive
5.1 La valutazione dei primi risultati della riforma
5.2 I motivi dei limitati risultati raggiunti dalla riforma.
5.3 La mistificazione del principio di sussidiarietà all’origine dell’insuccesso della riforma
5.4 La perduta occasione per una riforma autenticamente sussidiaria: lo Statuto dei Lavori.

1. Introduzione. Il 2003 è stato un anno fondamentale per le riforme nel settore giuslavoristico. Dopo un lungo processo, che muove dall’emanazione del c.d. Libro Bianco, attraverso un travagliato iter parlamentare, il 14 febbraio 2003 la delega al Governo in materia di “occupazione e mercato del lavoro” diviene legge. La legge si poneva una serie di complessi ed importanti obiettivi da realizzare, la modernizzazione del settore giuslavoristico, la trasparenza ed efficienza al mercato del lavoro e l’aumento del tasso di occupazione attraverso il miglioramento delle capacità d’inserimento professionale dei disoccupati e di quanti sono in cerca di una prima occupazione.

Dopo quella legge, frenetica è stata l’attività del legislatore (delegato) italiano che ha portato prima al decreto legislativo delegato 10 settembre 2003 n. 276 comunemente (e in un certo senso impropriamente) detto legge Biagi, con cui il Governo dava attuazione alla legge delega, e poi ad una serie di decreti attuativi della stessa per rendere la riforma effettivamente applicabile ([1]).

Proprio queste riforme intendiamo esaminare alla luce e sullo sfondo del paesaggio normativo e giuridico europeo.

La nostra indagine affronterà l’argomento sotto tre diverse prospettive; la nostra attenzione si soffermerà innanzi tutto sullo scenario europeo, all’interno del quale si inserisce la riforma italiana; poi ci si soffermerà sulla scena centrale del quadro di riforma, sui motivi che l’hanno suggerita e determinata, approfondendo i collegamenti tra (parte della) stessa e le politiche dell’unione; in ultima analisi, prima delle considerazioni finali, ci si soffermerà su alcuni spunti di dettaglio degli istituti che caratterizzano la riforma stessa al fine di individuarne le connessioni, giuridiche e istituzionali, a livello europeo.

2. I precedenti comunitari della riforma del mercato del lavoro. Nell’affrontare l’argomento, diviene preliminarmente necessario precisare che l’interesse comunitario alla disciplina del rapporto di lavoro non ha un’origine molto remota nella tradizione europea.

In una prima fase, immediatamente successiva all’istituzione dell’allora Comunità Europea, ma che si è protratta per decenni, infatti, l’attenzione dell’Unione era rivolta più alla cd “armonizzazione nel progresso” e non alla “armonizzazione normativa” pura e semplice, mediante l’imposizione di regole inderogabili nella disciplina dei rapporti di lavoro. In particolare, l’art. 117 del Trattato di Roma del 25 marzo 1957 (divenuto ora Art. 136 del Trattato Consolidato) poneva tra le finalità della Comunità quella di “promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della manodopera che consenta la loro parificazione nel progresso”. Anche da questa semplice lettura di uno dei principi fondamentali dello Statuto, appare evidente come l’Unione è stata per molto tempo attenta alla normativa del settore lavoristico solamente ed esclusivamente nella misura in cui questa risultava strumentale alla costituzione di un mercato unico, all’interno del quale i lavoratori potessero circolare liberamente, e all’evitare distorsioni legate alla diversa concorrenzialità dei diversi mercati del lavoro.

Solo relativamente di recente, con il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 e con il Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997, le competenze comunitarie in materia di lavoro e occupazione sono state significativamente ampliate, assegnando alla Commissione un rilevante potere di sostegno e impulso al dialogo sociale e di impulso e direttiva dell’attività normativa dei singoli Stati membri in materie attinenti alle condizioni di vita e lavoro del lavoratore, alle politiche dell’occupazione, alla protezione sociale, al dialogo sociale e alla formazione delle risorse lavorative ([2]).

Si deve dire, ad ogni modo, che, dopo i citati Trattati, malgrado le previsioni statutarie diano stessa dignità formale ai detti principi, rispetto ai classici principi fondamentali dell’Unione, il diritto comunitario e i relativi interventi degli organi comunitari, continuano ad essere ispirati alla volontà di eliminare le distorsioni della concorrenza basate sul diverso costo del lavoro più che sull’introduzione di standard di trattamento economico e normativo inderogabili, ritenendo logicamente prioritari (e forse non ancora pienamente realizzati) i primi rispetto ai secondi.

Passando ora ad una valutazione più approfondita della riforma e della connessione della stessa con le politiche europee in ambito di occupazione, diviene doveroso ricordare i precedenti europei della normativa di riforma. Non dobbiamo dimenticare, infatti, che la Commissione Europea ha, più volte, invitato i paesi membri alla modernizzazione dell’organizzazione e dell’ordinamento dei rapporti di lavoro. Tra i più importanti inviti, precedenti la riforma, ricorderei il c.d. Libro Verde Partnership for a new organisation of work adottato da parte della Commissione Europea in data 16 aprile 1997 con cui la Commissione stimolava "un dibattito europeo tra tutti gli attori interessati sulle nuove forme d’organizzazione del lavoro per poter migliorare in tal modo la situazione dell’occupazione e la competitività delle imprese nell’Unione europea. (…) Constatando, nell’organizzazione del lavoro, la necessità di un passaggio dai rigidi sistemi tradizionali ad un processo più flessibile, tenuto conto della trasformazione della tecnologia, dei mercati e della gestione delle risorse umane, la Commissione invitava in particolare le parti sociali ed i poteri pubblici a dar vita ad un partenariato per mettere a punto un nuovo quadro di modernizzazione del lavoro, in modo da arrivare ad un’organizzazione dello stesso che fosse produttrice, qualificante e partecipativa, senza per questo compromettere la sicurezza dei lavoratori ([3]).

Dopo questa, altrettanto significativa si è rivelata la Comunicazione Modernising the organisation of work, a positive approach to change adottato da parte della Commissione in data 25 novembre 1998: con cui la stessa Commissione “Al fine di stimolare e rafforzare il partenariato per modernizzare l’organizzazione del lavoro, (…) individua(va) anche alcune questioni che le parti sociali (avrebbero potuto) utilmente esaminare: garantire una formazione adeguata; mettere a punto formule di globalizzazione dell’orario di lavoro; incoraggiare la diversificazione dei rapporti di lavoro e nuove forme di attività; garantire condizioni ottimali per l’introduzione e l’adozione delle nuove tecnologie; promuovere la motivazione e l’adattabilità dei lavoratori attraverso forme di più ampia partecipazione; promuovere la parità di opportunità” ([4]).

Lo stesso Consiglio europeo di Lisbona (2000) e quello di Stoccolma (2001) avevano – inoltre – evidenziato l’importanza del tema dei more and better jobs per permettere la realizzazione di un effettivo progresso verso occasioni di migliore qualità per il lavoratore evitando così l’esclusione sociale e la disoccupazione, specie se di lunga durata.

Le proposte della Commissione Europea (riguardo a detto argomento) sono ribadite anche in una comunicazione adottata il 6 dicembre del 2001 dal titolo Employment and social policies: a framework for investing in quality, indirizzata al Consiglio ed al Parlamento europeo in vista del Consiglio Europeo di Laeken.

Detto orientamento era stato ulteriormente precisato dall’Unione Europea all’interno delle c.d. “linee guida sull’occupazione” che impongono agli Stati membri obblighi molto precisi. In particolare, la linea guida n. 14 per il 2001 prevedeva che gli Stati membri, anche insieme alle parti sociali, o sulla scorta di accordi negoziati dalle parti sociali, dovessero esaminare “il quadro normativo esistente” e vagliare “la possibilità di contemplare nella normativa nazionale tipologie contrattuali più flessibili e in modo che coloro che lavorano con contratti di tipo flessibile godano di una sicurezza adeguata e di una posizione occupazionale più elevate, compatibili con le esigenze e le aspirazioni dei lavoratori (…)”.

A livello europeo, quindi, emergeva (ma emerge tuttora) in maniera chiara e precisa l’esigenza (di tutti i paesi europei) di adattare la normativa relativa ai rapporti di lavoro e al mercato del lavoro con l’intento di realizzare un corretto equilibrio tra flessibilità e sicurezza del posto di lavoro. Al contempo, però, l’Unione Europea continuava (e continua) ad invocare la necessità che ciò avvenga in un clima di confronto costruttivo tra le parti sociali, in particolare relativamente all’organizzazione del lavoro ed alle nuove forme di occupazione.

3. La riforma italiana come implementazione delle politiche dell’Unione. I presupposti teorici della riforma e il c.d. “Libro Bianco”. Tali indicazioni sono state tutte recepite nella riforma italiana, con forme e modalità particolari, sulle quali ci soffermeremo successivamente, ma che hanno posto l’Italia esattamente nella prospettiva europea appena delineata.

A conferma di quanto siamo venuti a dire, vorremmo avvalerci della lettura del presupposto teorico della riforma in Italia, il così detto Libro Bianco ([5]), libro nel quale vengono illustrati i principi ispiratori della riforma. Se noi guardiamo agli obiettivi che si era prefissato il nostro legislatore delegato e che sono indicati nel citato Libro Bianco, rinveniamo come lo stesso sia l’esatta espressione delle indicazioni europee.