DIRITTO COSTITUZIONALE E SISTEMA ECONOMICO:
IL RUOLO DELLA CORTE COSTITUZIONALE
di Luigi D’Andrea
Università degli Studi di Messina
Dalle pur rapide ed essenziali notazioni fin qui svolte, risulta con chiarezza l’alto tasso di complessità (a causa della compresenza in esso di profili e dimensioni diverse, e talora almeno potenzialmente configgenti, dell’eterogeneità dei soggetti le cui relazioni è chiamato ad orientare, della pluralità di istanze cui appare funzionale, della molteplicità di matrici culturali) che strutturalmente connota il principio di sussidiarietà: una significativa conferma della non occasionale appartenenza del principio in esame al genuino patrimonio assiologico del costituzionalismo moderno e contemporaneo, del quale autentica “cifra” si presenta l’apertura pluralistica. Ma una simile caratterizzazione non deve tuttavia occultare la profonda radice ideale del principio di sussidiarietà, che gli conferisce una fisionomia intrinsecamente unitaria (oltre a spiegare le ragioni profonde di quella complessità): si tratta del principio personalista, in forza del quale ogni persona umana, nella sua dignità ed irripetibile originalità, si pone al centro (o meglio, al cuore) dell’intero sistema giuridico, e, più in generale, di ogni manifestazione della convivenza politicamente organizzata [32] . La centralità della persona e della sua dignità si lascia apprezzare sotto due versanti, egualmente rilevanti rispetto al senso ed alla portata del principio di sussidiarietà: in primo luogo, sotto un profilo – per così dire – “attivo”, ogni persona umana, con la sua intelligenza, la sua capacità di libera e responsabile autodeterminazione, la sua creatività, la sua laboriosità, è la prima, imprescindibile “risorsa” cui il sistema costituzionale e l’organizzazione comunitaria è chiamato ad attingere. L’ordinamento, in linea di principio (e naturalmente salvo che ostino ragioni relative alle condizioni, costituzionalmente previste, di un’ordinata convivenza), si edifica (intende edificarsi!) in forza del libero e creativo apporto di ogni soggetto che alla comunità appartiene, e di ogni soggetto si impegna a rispettare (ed a far rispettare) il peculiare progetto di vita, le particolari forme di realizzazione e soddisfacimento delle proprie esigenze vitali, insomma “il diritto alla vita, alla libertà e alla ricerca della felicità” (secondo la icastica formulazione della Dichiarazione d’indipendenza degli Stati Uniti d’America del 1776). Ed anzi, si può per inciso rilevare che sotto tale profilo il principio in esame non può non risolversi nell’opzione per un sistema politico-istituzionale di tipo democratico, nel quale la dinamica politico-istituzionale sia (id est: debba essere) incessantemente innescata, alimentata e plasmata dalla dinamica sociale, mediante i variegati e multiformi flussi partecipativi che veicolano bisogni, istanze, interessi presenti entro la realtà comunitaria nell’ambito delle istituzioni pubbliche e delle relative manifestazioni funzionali. In secondo luogo, il principio personalista si traduce (su un versante “passivo”) nell’esigenza che ogni manifestazione di esercizio di funzione pubblica si ponga come strumento di protezione e tutela degli interessi dei cittadini, non garantiti, o quantomeno non adeguatamente garantiti, ad opera degli stessi cittadini, neppure in forma associata; anzi, ancora più precisamente, il principio personalista richiede che l’intervento delle pubbliche istituzioni (e, più in generale delle stesse realtà sociali), si presenti sempre come autenticamente sussidiario, cioè funzionale alla cura ed alla promozione della libertà e della dignità umana [33] , idoneo a generare processi di liberazione e di emancipazione dal bisogno e dalla dipendenza [34] .
4. Il principio di sussidiarietà come architrave della “costituzione economica” italiana. La dimensione processuale della “costituzione economica”
La ricostruzione adesso offerta del principio di sussidiarietà conduce ad individuare in esso l’autentica architrave della disciplina costituzionale dei rapporti economici (se si vuole, della c.d. “costituzione economica”) [35] . Infatti, le disposizioni contenute nel Titolo III della Parte I della Costituzione (ma, in generale, l’intera trama di regole e principi costituzionali riferibili alla dimensione economica) si lasciano interpretare – sia singolarmente che, e ancor di più, nel loro complesso – alla luce dell’esigenza di individuare un ragionevole punto di equilibrio tra l’istanza di rispettare e valorizzare l’autonomia degli operatori economici e della complessiva dinamica economica (per quanto possibile, assicurandone le condizioni istituzionali) e l’istanza di tutela e garanzia degli interessi costituzionalmente rilevanti dei cittadini non soddisfatti, o addirittura pregiudicati (magari solo potenzialmente…) dall’esercizio delle libertà economiche, mediante l’intervento (in forma variabile) della pubblica autorità [36] .
Così, se alla prima istanza si possono pianamente ricondurre il riconoscimento della libertà di “iniziativa economica privata” (art. 41, I c.), della libertà di “organizzazione sindacale” (art. 39, I c.), della “libertà di emigrazione” (art. 35, u.c.), della libertà di “assistenza privata” (art. 38, u.c.), della “funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata” (art. 45, I c.), nonché il riconoscimento e la garanzia ad opera della legge della “proprietà privata”, che coesiste con la proprietà pubblica (art. 42, rispett. II e I c.), l’esigenza di prevedere forme (peraltro eterogenee) di intervento e di ingerenza nella sfera economica è ampiamente soddisfatta da una molteplicità di disposizioni costituzionali. Si considerino (senza pretesa di completezza) l’art. 41, II e II c., secondo cui l’iniziativa economica privata “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana” e “la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”; l’art. 42, II c., laddove stabilisce che la legge, della proprietà privata, “determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti” e che “la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale”. Ancora nella prospettiva segnata dall’esigenza del sistema giuridico di ingerirsi nell’ambito dei rapporti economici allo scopo di tutelare determinati interessi socialmente deboli (o, se si vuole, di conseguire determinati risultati in termini di giustizia sociale) che evidentemente non sono assicurati (o, quantomeno, non necessariamente sono assicurati) dallo spontaneo dinamismo economico si colloca non soltanto la previsione (art. 40) del solo diritto di sciopero dei lavoratori (e non del simmetrico diritto di serrata dei datori di lavoro), ma anche la previsione secondo la quale “il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa”, al “diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi”, essendo stabilita dalla legge “la durata massima della giornata lavorativa” (art. 36), nonché la disposizione che garantisce la parità (nei diritti e, a parità di lavoro, nella retribuzione) tra il lavoratore e la lavoratrice.
Peraltro, non manca nella Carta fondamentale l’attenzione per condizioni differenti ritenute meritevoli di considerazione da parte del sistema giuridico: così, si prevede che le condizioni di lavoro devono consentire alla donna “l’adempimento della sua essenziale funzione familiare e assicurare alla madre e al bambino una speciale adeguata protezione”, e la legge è chiamata a stabilire “il limite minimo di età per il lavoro salariato” ed a tutelare con norme speciali “il lavoro dei minori”, comunque garantendo agli stessi “a parità di lavoro, il diritto alla parità di retribuzione” (art. 37). Evidente è l’intento dei costituenti di prevedere interventi (onerosi) del pubblico potere a vantaggio nell’art. 38, I, II, III e IV c., ai sensi del quale “ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato”. Particolarmente rilevante si presenta(va) l’incidenza nella struttura fondamentale di un settore economico del Paese di una disposizione (art. 44), che peraltro ha in larga misura ormai perduto la propria attualità, secondo la quale “al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà”; e parimenti collocata in una prospettiva marcatamente interventista appare l’art. 43, in base al quale “a fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale”.
La rapida (ed incompleta) rassegna delle norme costituzionali relative ai rapporti economici qui proposta [37] sembra mostrare con chiarezza come la relazione tra il sistema giuridico ed il sistema economico delineata dalla Carta costituzionale risulti connotata dall’equilibrata convivenza dell’istanza di garanzia di una sfera ineliminabile di libertà e di autonomia dei diversi operatori economici (e dunque anche del mercato come sistema) con l’esigenza dell’intervento del potere pubblico laddove si debbano registrare i cc.dd. “fallimenti del mercato”. Al riguardo, è necessario porre in evidenza come il criterio alla stregua del quale individuare i casi di “fallimento del mercato” (ovviamente, dal punto di vista dell’ordinamento costituzionale) sia rappresentato (non possa che essere rappresentato) dal patrimonio di valori costituzionali [38] : ciò significa che il mercato fallisce (lo si ribadisce, per il diritto costituzionale) quando si debba registrare la mancata (o quanto meno l’inadeguata) protezione di interessi di rango costituzionale da parte della libera e spontanea dinamica del sistema economico, e perciò il sistema costituzionale richiede che si apprestino interventi volti ad offrire agli stessi congrue garanzie [39] .
Non è inutile sottolineare come il radicamento nel principio di sussidiarietà dell’intervento dei pubblici poteri in seno alla sfera economica nelle ipotesi di fallimento del mercato rechi ineludibilmente con sé un’istanza di limitazione nonché di funzionalizzazione (ove possibile) dello stesso. Di limitazione, perché l’intervento (quale che ne siano la forma giuridica e le modalità) dovrà configurarsi come proporzionato, sacrificando la libertà dei soggetti economici soltanto nella misura necessaria per l’effettiva e congrua protezione dell’interesse di rango costituzionale cui lo spontaneo funzionamento del mercato si sia rivelato inidoneo ad assicurare tutela (anche allo scopo di conseguire una gestione ottimale delle risorse pubbliche): evidentemente, per tale profilo (rectius: anche per questo profilo), il principio di sussidiarietà si mostra riconducibile al principio di ragionevolezza, nel quale si è ritenuto di potere ravvisare il principio architettonico del sistema complessivo [40] . Di funzionalizzazione, in quanto l’intervento pubblico si qualifica autenticamente conforme al canone della sussidiarietà se si presenta atto a supportare e, ancora meglio, a promuovere le autonome capacità operative dei singoli e delle realtà collettive che ne sono i destinatari: secondo la felice formula contenuta nel novellato art. 118, u.c., Cost., la sussidiarietà richiede ai pubblici poteri, precisamente nell’esercizio delle funzioni loro devolute, di “favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli ed associati”, sostenendone e promuovendone la capacità di provvedere a soddisfare i propri interessi giuridicamente rilevanti, sostituendosi ad essi soltanto nella misura (e nei tempi) strettamente necessari ad assicurare comunque adeguata protezione a tali interessi. Perciò, ove l’intervento pubblico si manifesti conforme a tale istanza, coniugando virtuosamente il versante negativo ed il versante positivo del principio di sussidiarietà [o, se si vuole, l’“anima garantista” (ed “efficientista”) e l’“anima solidarista” dello stesso], esso, lungi dal degenerare in una forma di assistenza parassitaria (di stampo paternalista o, più spesso, clientelare), si rivela funzionale all’autentica promozione dei beneficiari della stessa, innescando processi di emancipazione e di liberazione e permettendo (ove possibile) al mercato di assolvere il proprio compito nella dinamica economica.